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        為推進煤炭生產方式變革，解決“三下”（建筑物下、鐵路下、 水體下等，下同）壓煤和邊角殘煤等資源開采問題，提高煤炭資源開發利用水平，改善礦區環境，促進煤炭工業健康發展，建設 和諧社會，根據《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律法規的要 求，研究制定本意見。

        一、現實背景和重要意義
        （一）煤礦開采技術亟待創新。我國人均煤炭資源擁有量較 少，“三下”壓煤量較大，礦井正常生產接續受到影響；常規垮落 法煤炭開采方式引發地表沉陷和地下水及含水層破壞，造成地表 建筑物損毀；大量矸石直接外排堆存，占壓土地、污染環境。這 些問題亟待通過開采技術創新予以解決。
        （二）充填開采技術逐步成熟。充填開采是隨著回采工作面的推進，向采空區充填矸石、粉煤灰、建筑垃圾以及專用充填材料的煤炭開采技術。近年來，部分煤礦企業積極探索并實施了煤矸石等固體材料充填、膏體材料充填、高水材料充填等多種充填工藝技術，集成創新了較為成熟的充填開采技術和裝備，提高了資源回收率，取得了良好的社會和環境效益，具備了一定的推廣應用條件。
        （三）實施充填開采具有重要意義。實施充填開采，可以減少井下采空區水、瓦斯積聚空間，降低采空區突水、瓦斯爆炸、有害氣體突出、浮煤自燃等事故發生可能性，抑制煤層及頂底板的動力現象，提高礦井安全保障程度；可以充分回收“三下”壓煤和邊角殘煤，延長礦井服務年限；可以大量消化矸石，減輕煤炭開采對地表的影響，減少耕地占用和礦區村莊搬遷，保護和改善礦區生態環境，促進資源開發與生態環境協調發展。

        二、指導思想和主要目標
        （四）指導思想。貫徹落實科學發展觀，以建設綠色生態和諧礦區為目標，以科技進步為支撐，以“三下”壓煤地區和環境敏感地區為重點，加強政策引導，強化規范管理，因地制宜，不斷創新，大力推廣充填開采技術，促進安全有保障、資源利用率高、環境污染少、綜合效益好和可持續發展的新型煤炭工業體系建設。
        （五）主要目標。安全保障程度不斷提高。通過充填開采、 以矸換煤，為“三下”壓煤和邊角殘煤等資源回收創造安全生產條件。資源節約效果逐步顯現。實施充填開采的“三下”煤炭資 源，中厚煤層采區回采率達到 85%以上，薄煤層采區回采率達到 90%以上；對留設煤柱和邊角殘煤實施以矸換煤開采的，回采率達 到 70%以上。礦區生態環境明顯改善。地面基本實現無矸石山堆 存，地表變形和次生地質災害得到有效控制，地下水系和地面生 態環境破壞程度大幅度降低。

        三、實施要求
        （六）科學規劃充填區域。煤礦企業要通過科學論證，努力擴大充填范圍，在確保生產安全和保護地面生態環境的前提下， 實現“三下”壓煤和各種保安煤柱、邊角殘煤等煤炭資源的充分 回收。充填開采首先在“三下”壓煤區域推廣。進入生產中后期 的礦井，要積極采取充填開采置換保安煤柱、邊角殘煤等煤炭資 源。無“三下”壓煤的煤礦在礦井和采區設計布置中，可根據礦 井客觀條件，規劃一定區域，優先采用充填開采。充填區域的選 擇及充填開采方案應與土地復墾方案、礦山地質環境保護與恢復 治理方案有機結合。
        （七）切實保護村莊、農田和地下水。 在人口密集地區的村莊下采煤，經論證不宜搬遷村莊的，要采用充填開采方式，保障居民正常生產生活。在耕地特別是基本農田保護區下采煤，要做好規劃和設計，確定充填開采區域銜接順序，避免地表二次治理。 在需要保水開采的區域，可采用充填開采方式，避免煤炭開采破壞地下水及含水層。
        （八）穩步開展禁采區充填試采。經論證充填開采能夠保證 達到地面安全保護規定的禁采區域，經省級及以上煤炭行業管理 部門會同有關部門批準后可進行充填試采。試采過程中，必須加強對應區域的地表變形觀測，及時調整充填參數，確保原禁采區 設立目標不受影響。
        （九）合理選擇充填材料。充填材料必須對地下水無污染，凡對地下水水質有影響的，必須預先進行無毒、無害化處理，避免充填材料污染地下水及含水層。要多渠道收集各種充填材料，鼓勵充填材料選擇與建筑垃圾處理、河道清淤、沙漠流沙治理等相結合。
        （十）充分利用煤矸石。新建煤礦不再設立永久性地面矸石山，臨時周轉堆存的煤矸石要制定綜合利用方案，優先用于井下充填。既有煤礦已經排放的煤矸石等固體廢棄物不得在地面長時間堆存，要積極開展綜合利用，重點用于保安煤柱、邊角殘煤置換開采和建筑材料生產。鼓勵煤礦在井下進行毛煤預排矸或建設井下選煤系統，矸石直接在井下用于充填開采，減少提升能耗和無效運輸。煤礦要根據年矸石固體廢棄物排放總量，統籌安排煤柱留設、充填開采區域布置和采區接替，為實施充填開采創造有利條件。
        （十一）有效利用粉煤灰和爐渣。煤矸石綜合利用電站和坑 口電站排放的粉煤灰和爐渣，凡不能繼續進行綜合利用的，應優 先用于附近煤礦充填開采，減少土地占壓和環境污染。
        （十二）優化充填工藝。井下充填開采應采用機械化充填裝 備，減輕從業人員勞動強度，加強安全管理，保證充填效果。具 體充填工藝結合礦井煤層賦存條件、充填材料種類及可獲得性統 籌考慮。
        （十三）保證充填效果。實施充填開采，應根據地面保護體和生態環境情況確定充填率指標，設計充填開采工藝，努力實現地面保護體免受擾動，最大限度降低對土地的損毀及地表生態環境的影響。對薄煤層、中厚煤層實施充填開采，煤矸石、尾礦、建筑垃圾等固體材料充填率應達到 80%以上；膏體、似膏體材料充填率應達到 85%以上；高水、超高水材料充填率應達到 90%以上，以利于土地復墾利用和生態環境恢復。
        （十四）嚴格充填計量。煤礦企業在編制充填開采設計時， 應根據地質資料、回采率要求等初步測算充填開采煤炭產量。實 施過程中，應在充填開采工作面運煤皮帶安裝計量裝置，準確計量充填開采煤炭產量；從地面向井下輸送充填材料的，應在充填 進料管路安裝計量裝置，及時統計充填材料用量。所有計量裝置 必須符合國家計量標準，并實現數據在線監控。
        （十五）落實煤礦企業領導職責。煤礦企業法人是充填開采 工作的第一責任人，全面負責本企業的充填開采工作?？偣こ處?是第一技術負責人，組織制定和論證充填開采方案，協助企業法 人制定完善的責任規章和日常生產運行管理制度。
        （十六）強化企業內部管理。實施充填開采的煤礦企業要按 照目標明確、組織健全、責任落實、措施到位、逐級考核、嚴格 獎懲的總體要求，建立健全工作體系，加強充填開采效果監測，做好巖層地表移動觀測，建立充填開采臺賬，確保充填開采有關 數據真實可靠。
        （十七）加強政府部門監管。煤礦企業實施充填開采應制定規劃和設計，報省級煤炭行業管理部門批準后實施。省級煤炭行業管理部門（或授權有相應資質的第三方）每年要對煤礦企業充填開采工作進行考核，并會同財政、國土資源、環保等部門，對企業申報的充填規模、置換原煤產量、充填效果做出鑒定。 
    
        四、保障措施
        （十八）建立標準和評估體系。國家煤炭行業主管部門組織制定充填開采工藝、裝備、材料、效果等行業技術標準，建立健全評估機制和評價體系。地方煤炭行業管理部門可根據國家有關 規定，結合本地實際情況，制定區域性標準和管理辦法。
        （十九）加大資金支持力度。煤礦企業實施充填開采，可作 為重大技術改造、產業升級、生態環保、資源綜合利用項目，符 合相關要求的，優先享受有關專項資金支持。充填開采置換出的 原煤產量經省級國土資源管理部門會同同級財政部門批準同意 后，可相應減繳礦產資源補償費。
        （二十）鼓勵技術開發與轉讓。 國家支持煤礦企業開展充填 開采技術改造、技術研發和技術引進。鼓勵已經開展充填開采的 煤礦企業進行技術轉讓，提供技術咨詢和服務，由此取得的收入， 可以按現行規定享受國家有關稅收優惠政策。
        （二十一）加強宣傳交流。大力宣傳煤礦實施充填開采的重要意義，宣傳煤礦充填開采在保障安全生產、提高資源回收率、保護生態環境等方面的重要作用。行業協會、科研機構要加強信息、技術交流和咨詢、推廣工作，促進煤礦企業實施充填開采。